主讲：郭洪荣 2015年10月19日
一、税收代位权的法律依据
《税收征管法》第5O条规定了税务机关可以行使代位权。法律规定税收代位权的目的是为了保障税务机关的税款不致流失、确保国家税收收人。所谓税收代位权是指欠缴税款的纳税人怠于行使其到期债权而对国家税收即税收债权造成损害时，税务机关为保全国家税收不受损害，可以请求人民法院以自已的名义代替纳税人行使其债权的权力。中国新《税收征管法》是在《合同法》规定的基础上，规定了税收代位权。最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》(以下简称为《解释》)第1l条规定：“债权人依照合同法第七十三条的规定提起代位权诉讼，应当符合下列条件：(一)债权人对债务人的债权合法；(二)债务人怠于行使其到期债权；(三)债务人的债权已经到期；(四)债务人的债权不是专属于债务人自身的债权。”参照《合同法》规定和最高人民法院的司法解释，税务机关在行使税收代位权时，应当满足以下五个方面条件：
二、税收代位权的行使条件
（一）税务机关与纳税人之间存在着合法的税收债权债务关系
即只有拥有合法税收债权的税务机关，才是行使税收代位权的合格主体。债权不合法，法律自然不予以保护。合法既包括实体上的合法，又包括程序上的合法。新《税收征管法》第28条规定：税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。因此，税务机关只有在依法征税的前提下，才具有税收债权的合法性，这也就成为了税务机关享有税收代位权的前提条件之一。
（二）纳税人必须有欠缴国家税款的事实
如果税务机关与纳税人之间不存在欠缴税款的事实，就不可能产生税务机关代位行使纳税人的债权的权利。只有欠缴税款才有行使税收代位权的必要。欠缴税款是指纳税人在税法规定的或税务机关核定的缴纳期限届满后，仍然没有履行纳税义务，即已过纳税期限而存在不缴或欠缴国家税款的事实。在这一点上，税收代位权与撤消权在行使条件上，有着明显区别。撤销权的行使必须是债务人放弃对第三人的债权，实施无偿或低价处分财产的行为而损害到债权人的债权，其目的在于保全将来的债务履行。因而，税务机关行使撤消权并不要求纳税人必须有欠缴国家税款的事实。但是代位权的行使则强调纳税人已过纳税期限仍不缴或少缴应纳税款这一必备条件。
（三）纳税人怠于行使其到期债权
首先，要求纳税人和其债务人之间存在着合法的债权，这是税务机关行使代位权的标的。无此合法的债权，代位权不能发生。其次，纳税人与其债务人之间的债权必须已到期。代位权针对的是债务人消极损害债权人的行为，此种行为只是使债务人应增加的财产未增加，在债权人对债务人债务未到期的情况下，债权人很难确定债务人是否具有足够的责任财产清偿债务。因此，税收代位权的行使必须以债权到期，债务人陷于迟延履行为必要条件。最后，还要求纳税人对到期债权怠于行使。关于怠于行使的含《解释>第l3条作了如下界定：怠于行使是指债务人能够通过诉讼或仲裁的方式向其债务人主张权利，但一直未向其主张权利。这种规定使得对怠于行使的判断标准具有明确性和客观性，既有利于增强税务机关行使代位权的可能性，也有利于促使纳税人积极履行纳税义务。当纳税人不以诉讼方式或仲裁的方式向其债务人主张其享有的到期债权时，并符合其他条件下，税务机关就可以行使税收代位权。
（四）纳税人怠于行使债权的行为已经对国家税收造成了损害
这一问题的核心在于如何判断是否对国家税收造成损害。在法国民法上，对债权造成损害以债务人陷于无资力为标准。在日本民法、中国台湾地区民法上，则不以债务人陷于无资力为必要。判例及学说认为，在不特定及金钱债权，应以债权人是否陷于无资力为标准；而在特定债权及其他与债务人资力无关的债务中，则以有必要保全债权为条件。税收债权系金钱债权，应以陷于无资力为标准。《解释》第l3条将损害作出了如下明确的规定：债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，是指债务人不履行其对债权人的到期债权，又不以诉讼方式或者仲裁的方式向其债务人主张其享有的具有金钱给付内容的到期债权，致使债权人的到期债权未能实现。关于这一条件的认定应以在“陷于无资力”标准的基础上采取《解释>规定的标准。
（五）税务机关代位行使的债权不是专属于纳税人自身的债权
根据《解释》第l2条规定，专属于债权人的权利包括：(1)因人身权利被侵害而发生的损害赔偿请求权；(2)基于身份关系而发生的财产请求权，如基于继承关系，抚养、赡养关系而发生的给付请求权；(3)禁止让与的权利，如养老金请求权；(4)禁止扣押的权利，如维持生存所需要的劳动收入请求权。据此，税务机关对于上述专属于纳税人自身的权利不得代位行使。
三、税收代位权的行使方式
（一）仅限于裁判方式，禁止径行方式
传统民法理论认为，代位权的行使方式有两种，即裁判方式和径行方式。根据《税收征管法》第50条规定，税务机关可以依照《合同法》第73条的规定行使代位权。《合同法》第73条规定“债权人可以向人民法院请求以自已的名义代位行使债务人的债权”。这表明税务机关行使代位权只能通过向人民法院提起诉讼的方式来行使，而不是由税务机关的执法行为直接实现。
有学者认为，为使税务机关有效行使代位权和充分保障国家税收收入，法律应赋予税务机关可以采用直接行使方式行使代位权的权利。诚然，税务机关直接行使代位权，会大大加强税务机关清缴欠税的力度，提高税收征管效率，也可以减少司法工作量。但由税务机关直接行使代位权容易导致权利的滥用，法律不能牺牲公正而偏面地追求效率；另一方面，由于被告并非税务机关的管理相对人，其与税务机关处于平等法律地位，而且税收代位权涉及到税务机关、纳税人、纳税人的债务人三方面的关系，如果税务机关直接行使代位权将可能会破坏司法秩序的稳定。基于以上原因，税务机关只能通过诉讼的方式来行使代位权。
（二）纳税人债务人住所地诉讼管辖
在代位权的诉讼管辖上，《解释》第l4条规定了债权人依照《合同法》第73条规定提起代位权诉讼的，由被告住所地人民法院管辖。在税收代位权诉讼中，基于原告即税务机关与纳税人的债务人的住所地并不一定在同一地方，从行政效率的角度出发，让税务机关到其所在地以外行使税收代位权是不现实的。为此，法律不妨规定税收代位权由税务机关所在地人民法院管辖。与此同时，在确定级别管辖时，可以考虑由参与诉讼的税务机关同级的人民法院管辖，这样将有利于诉讼的顺利进行。按照《解释》第l7条规定在代位权诉讼中，债权人请求人民法院对次债务人的财产采取保全措施的，应当提供相应的财产担保。但是，在税收代位权诉讼中，基于债权人即税务机关的特殊性，当税务机关请求人民法院对纳税人的债权人的财产采取保全措施时，人民法院可以对其豁免提供相应的财产担保。
四、税收代位权的行使限制
税收代位权的行使不仅关系到税务机关与纳税人，还关系到纳税人与其债权人的关系，还涉及到税务机关与纳税人的债权人之间的关系，甚至会影响到社会经济秩序。因此，税收代位权的行使应当遵循公平合理、诚实信用的原则，并严格依照法律、法规的规定进行，而不能滥用权利。鉴于此，税务机关的代位诉讼请求应当受到以下限制。
（一）税务机关行使代位权的范围应以达到保全税款的程度为限
根据传统民法债法理论，如果应代位行使的债权人权利的财产价值，超过债权保全的程度时，就应该在必要的限度内，分割债务人权利来行使。但对于不能分割的，可以行使全部的权利。这表明税务机关在行使代位权时，行使的范围不得超过保全税款的程度。如果超过保全税款的程度，应当分割行使纳税人的权利。只有在不能分割行使时，才能行使全部权利，并应将超出部分价值归还于纳税人。
（二）税务机关代位请求的标的额以纳税人对其债务人所享有的债权数额为限
根据《解释》第2l条规定：“在代位权诉讼中，债权人行使代位权的请求数额超过债务人所负债务额，或者超过次债务人对债务人所负债务额的，对超过部分不予支持。”这表明税务机关在行使代位权时，请求的范围不得超过纳税人对其债务人所享有的债权数额。
